Модернізація шкільних харчоблоків залишається одним із важливих напрямів державної підтримки у сфері освіти. Йдеться не лише про оновлення приміщень чи закупівлю обладнання, а про створення безпечних, функціональних і сучасних умов для організації шкільного харчування. Водночас значні обсяги фінансування, будівельна специфіка, залучення державної субвенції та вимоги Ukraine Facility формують для замовників підвищений рівень відповідальності.
Практика останніх років показує: якісна закупівля харчоблоку починається не з оголошення торгів, а значно раніше — з перевірки проєктно-кошторисної документації, аналізу очікуваної вартості, формування технічного завдання, визначення джерела фінансування, врахування вимог до походження матеріалів, умов договору, майбутнього виконання робіт, а також із системного навчання громад, які реалізують такі проєкти.
Саме тому моніторинг таких закупівель має бути не лише інструментом реагування на вже допущені порушення, а передусім превентивним механізмом. Його завдання — виявити ризики на етапі, коли їх ще можна виправити без втрати часу, коштів і можливості реалізувати проєкт.
Моніторинг державної субвенції: повний цикл контролю
У межах реформи шкільного харчування для забезпечення прозорого, ефективного та доброчесного використання державної субвенції, що спрямовується громадам на модернізацію шкільних їдалень, Антикорупційна ініціатива ЄС, Міністерство освіти і науки України та Команда реформи шкільного харчування започаткували комплексний підхід до моніторингу таких коштів.
Такий моніторинг охоплює повний цикл: від аналізу проєктно-кошторисної документації до моніторингу процедур закупівель і оцінки якості виконаних будівельних робіт. Громадська організація «Центр громадського моніторингу та досліджень» за підтримки Антикорупційної ініціативи ЄС залучена до другого етапу цього процесу — моніторингу процедур публічних закупівель для будівництва та модернізації харчоблоків у школах.
На першому етапі експерти за три роки проаналізували до початку будівництва 465 проєктів. За результатами такого аналізу було виявлено 362,9 млн грн необґрунтованих витрат. Ці кошти вдалося перенаправити на реалізацію 39 додаткових проєктів. Відбір проєктів здійснювався із застосуванням цифрової системи DREAM.
Цей результат демонструє важливий принцип: контроль має починатися ще до оголошення закупівлі. Саме на етапі перевірки проєктно-кошторисної документації можна виявити завищені або необґрунтовані витрати, неточності в обсягах робіт, неузгодженості в документах і потенційні ризики, які надалі можуть вплинути на очікувану вартість, конкуренцію та виконання договору.
Другий етап був зосереджений на моніторингу процедур публічних закупівель для будівництва та модернізації харчоблоків. У 2024–2025 роках експерти проаналізували 358 процедур закупівель — від обґрунтування очікуваної вартості та формування цін до змісту технічних специфікацій. За результатами аналізу порушення та ризики було виявлено у 172 проєктах. Моніторинг закупівель 2026 року розпочнеться після завершення відбору проєктів, які фінансуватимуться в межах відповідної субвенції.
У випадках, коли в закупівлях виявлялися ризики або порушення, замовникам надавалися конкретні рекомендації щодо їх усунення. Йшлося, зокрема, про необхідність внести зміни до тендерної документації, уточнити технічні вимоги, усунути дискримінаційні умови, переглянути окремі положення проєкту договору або звернути увагу на необґрунтовані витрати. Такий підхід дозволяв частині замовників виправити недоліки ще до укладення договору або до настання негативних наслідків для закупівлі.
За результатами аналізу закупівель:
- 165 закупівель були проведені без порушень;
- 157 закупівель містили незначні порушення або потребували рекомендацій щодо цін на матеріальні ресурси;
- 14 закупівель містили суттєві порушення.
Важливим практичним результатом стало те, що у трьох закупівельних кейсах вдалося зменшити вартість будівельних робіт з урахуванням технічного нагляду на 4 102 308,34 грн. Це підтверджує, що аналіз закупівель має не лише юридичне, а й фінансове значення: своєчасне виявлення ризиків у кошторисах, договірній ціні чи технічній документації може напряму впливати на економію бюджетних коштів.
Третій етап — моніторинг будівельних робіт. Для цього вперше в Україні запроваджено систему дистанційного технічного нагляду. Моніторинг проєктів здійснюється віддалено на основі певної сукупності індикаторів, які дають можливість проаналізувати стан реалізації проєкту, якість виконання робіт, відповідність документів і фактичного виконання, а також наявність необхідного підтвердження щодо використання коштів.
Такий підхід дозволяє відстежувати не лише факт проведення закупівлі, а й реальний стан виконання робіт у кожній школі. Інтерактивний дашборд https://fiscalcenter.org/dashboard/mon-school-catering/ відображає загальну інформацію щодо субвенції, даючи можливість щоденно контролювати стан її реалізації.
Ukraine Facility: не лише джерело фінансування
Для замовника Ukraine Facility — це не просто позначка в оголошенні чи річному плані. Це окремий набір вимог, які мають бути враховані на всіх етапах закупівлі.
Якщо закупівля здійснюється в межах виконання заходів Плану України, замовник повинен належно відобразити це в закупівельних документах. Йдеться, зокрема, про зазначення джерела фінансування, заходу або кроку Плану України, коду програмної класифікації видатків, а також про позначення закупівлі в полі «Донор» як такої, що здійснюється в межах Ukraine Facility.
Однак лише зазначити джерело фінансування недостатньо. Вимоги Ukraine Facility мають бути відображені у тендерній документації, проєкті договору, документах переможця, порядку оплати, підтвердженні походження товарів і матеріальних ресурсів, санкційних перевірках та зберіганні документів.
Найважливішими блоками залишаються:
- прийнятність учасників, субпідрядників і співвиконавців;
- відсутність санкцій Європейського Союзу щодо учасника, його кінцевих бенефіціарних власників, членів або учасників, а також субпідрядників;
- походження товарів, обладнання та матеріальних ресурсів із прийнятних країн;
- належне розкриття інформації про підрядників, субпідрядників і їхніх бенефіціарних власників;
- умови публічності фінансування ЄС;
- зберігання документів, пов’язаних із закупівлею та виконанням договору.
Недотримання цих вимог створює не лише ризики для конкретної закупівлі, а й ризики для фінансування в межах інструменту Ukraine Facility.
Що показують моніторинги ДАСУ
Аналіз висновків Держаудитслужби щодо закупівель робіт, у тому числі закупівель харчоблоків, демонструє повторюваність типових порушень. Частина з них є «класичними» для будівельних закупівель, а частина прямо пов’язана з новими вимогами Ukraine Facility.
Одним із найпоширеніших ризиків є неврахування вимог Рамкової угоди. У практиці моніторингів траплялися випадки, коли замовники не включали до тендерної документації або договору вимоги щодо прийнятних країн, санкцій ЄС, інформації про бенефіціарних власників, використання емблеми ЄС чи зберігання документів. У таких випадках порушення не є суто формальним: воно впливає на можливість підтвердити, що закупівля відповідає умовам фінансування.
Другий поширений ризик — країна походження товарів і матеріальних ресурсів. У закупівлях робіт це питання особливо складне, адже матеріали та обладнання часто містяться в підсумковій відомості ресурсів, локальних кошторисах або договірній ціні. Якщо серед них є товари з країн, які не належать до переліку прийнятних для Ukraine Facility, це може стати підставою для висновку про порушення. Формальна довідка учасника про походження товарів не вирішує проблему, якщо вона не узгоджується з іншими документами пропозиції.
Третій ризик — неналежне підтвердження відсутності санкцій ЄС. Учасник або переможець повинен надати саме ті документи, які вимагаються умовами закупівлі та Особливостями. Якщо замість належного PDF-файлу, сформованого через санкційну карту ЄС, подаються скріншоти або документи без дати формування, без назви ресурсу чи не щодо всіх необхідних осіб, замовник має оцінити таку невідповідність належним чином. Самостійна перевірка замовником не завжди може замінити документи, які мав подати учасник або переможець.
Четвертий блок порушень стосується субпідрядників. Якщо учасник заявляє, що не буде залучати субпідрядників, а згодом у документах з’являється договір із субпідрядником, це створює ризик прихованого залучення інших осіб до виконання робіт. Для закупівель за Ukraine Facility це особливо важливо, оскільки вимоги щодо прийнятності та санкцій поширюються не лише на основного підрядника, а й на субпідрядників та їхніх бенефіціарних власників.
П’ятий поширений напрям порушень — невідповідність технічного завдання проєктній документації. У моніторингах фіксувалися випадки, коли технічна специфікація не містила окремих розділів робіт або матеріалів, передбачених кошторисом. Така помилка може вплинути на ціну пропозиції, конкуренцію, якість виконання робіт і можливість належного порівняння тендерних пропозицій.
Шостий ризик — порушення при формуванні тендерної документації. Замовники іноді не формують окремі додатки з переліком документів, які подаються учасником і переможцем, або не включають до таких переліків усі документи, на які потім посилаються під час розгляду пропозицій. Це створює ризики як для замовника, так і для учасників: документи можуть бути вимагані в одному розділі документації, але відсутні в офіційному переліку, що ускладнює правомірність відхилення.
Сьомий блок — дискримінаційні умови. Типовим прикладом є вимога обов’язкового відвідування об’єкта з підписанням акта огляду представником замовника. Така вимога може порушувати принципи відкритості, недискримінації та конфіденційності інформації про потенційних учасників до моменту розкриття пропозицій. Огляд об’єкта може бути правом учасника, але не повинен перетворюватися на обов’язковий документ, без якого пропозицію відхиляють.
Восьмий ризик — порушення при застосуванні механізму 24 годин. ДАСУ неодноразово звертала увагу на випадки, коли замовники не розміщували повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей або не включали до такого повідомлення всі виявлені невідповідності. У результаті учасник не отримував можливості виправити помилки, а замовник ухвалював рішення з порушенням порядку розгляду пропозицій.
Дев’ятий блок — порушення щодо локалізації. Якщо у складі робіт замовник набуває у власність товари, які підпадають під вимоги щодо ступеня локалізації, і їх вартість перевищує встановлені межі, такі вимоги мають бути враховані у тендерній документації. Це стосується, зокрема, окремого обладнання, яке закуповується і монтується в межах виконання будівельних робіт.
Десятий ризик — умови договору підряду. Для закупівель робіт договір має відповідати не лише Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостям, а й Загальним умовам укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №668. У моніторингах фіксувалися порушення, пов’язані з відсутністю належного плану фінансування, відсутністю розподілу коштів за місяцями на поточний рік, нечіткими строками виконання окремих етапів, неналежним гарантійним строком або неповним складом істотних умов договору.
Прямі договори за пунктом 13: не спрощення, а підвищена доказовість
Окрему увагу замовникам варто приділяти закупівлям без використання електронної системи за пунктом 13 Особливостей. Такий спосіб закупівлі можливий лише за наявності конкретної підстави, передбаченої Особливостями. При цьому у закупівлях, пов’язаних із Ukraine Facility, застосування пункту 13 не звільняє замовника від виконання вимог Рамкової угоди.
Навпаки, прямий договір потребує особливо ретельного документування. Замовник має підтвердити не лише підставу для укладення договору без відкритих торгів, а й відповідність виконавця, субпідрядників, товарів, матеріалів і договору вимогам Ukraine Facility.
У таких закупівлях особливо важливо мати:
- рішення або обґрунтування застосування пункту 13;
- документи, що підтверджують наявність правової підстави;
- підтвердження відсутності санкцій ЄС;
- інформацію про країну реєстрації виконавця і субпідрядників;
- документи про походження товарів і матеріальних ресурсів;
- договір із належними умовами щодо Ukraine Facility;
- підтвердження оприлюднення всіх необхідних документів у Prozorro.
Тому прямий договір у межах Ukraine Facility не слід розглядати як «простішу» закупівлю. Це закупівля з меншим рівнем конкуренції, але з не меншим, а часто навіть вищим рівнем вимог до доказовості рішень замовника.
Що варто перевірити замовнику перед оголошенням закупівлі
Перед оголошенням закупівлі робіт з модернізації харчоблоку замовнику доцільно провести внутрішню перевірку за кількома блоками.
Перший блок — планування. Потрібно визначити, чи є закупівля частиною заходів Плану України, чи фінансується або співфінансується вона в межах Ukraine Facility, чи правильно зазначено джерело фінансування, КПКВК, захід або крок Плану.
Другий блок — предмет закупівлі. Роботи з реконструкції чи капітального ремонту визначаються за об’єктом будівництва з урахуванням кошторисних норм. Якщо обладнання, меблі чи інвентар не входять до складу робіт відповідно до проєктної документації, вони мають закуповуватися як окремий предмет закупівлі товару. Замовник не має права ділити предмет закупівлі з метою уникнення відкритих торгів або іншого передбаченого способу закупівлі.
Третій блок — технічна специфікація. Вона має відповідати затвердженій проєктній документації, містити обсяги та види робіт, необхідні для розрахунку ціни пропозиції, а також не повинна містити дискримінаційних вимог. Якщо в документації є посилання на конкретні торговельні марки, виробників або типи обладнання, замовник має коректно передбачити можливість еквіваленту або належно обґрунтувати необхідність такого посилання.
Четвертий блок — кваліфікаційні критерії. Вимоги до обладнання, матеріально-технічної бази, працівників і досвіду мають бути пропорційними предмету закупівлі. Замовнику варто вимагати підтвердження лише тих ресурсів і фахівців, які дійсно потрібні для виконання робіт, а не формувати надмірний перелік, що може обмежити конкуренцію.
П’ятий блок — Ukraine Facility. Тендерна документація має містити вимоги щодо прийнятних країн, санкцій ЄС, походження товарів і матеріальних ресурсів, інформації про субпідрядників і бенефіціарних власників, підстав для відхилення пропозицій у разі невідповідності цим вимогам.
Шостий блок — локалізація. Якщо у складі робіт передбачається набуття замовником у власність товарів, що підпадають під вимоги локалізації, такі вимоги потрібно передбачити у тендерній документації.
Сьомий блок — договір. Проєкт договору має містити всі істотні умови договору підряду, план фінансування, календарний графік, порядок розрахунків, гарантійні строки, порядок залучення субпідрядників, умови технічного та авторського нагляду, санкційні та антикорупційні застереження, а також спеціальні умови Ukraine Facility.
Восьмий блок — оприлюднення. Договір та всі додатки до нього мають бути оприлюднені в електронній системі закупівель у встановлені строки та у належному форматі. Для закупівель, пов’язаних із міжнародним фінансуванням або публічним контролем, якість оприлюднення документів має не менше значення, ніж їх наявність.
Моніторинг як можливість виправити, а не лише покарати
Досвід моніторингу закупівель харчоблоків показує, що частину порушень замовники можуть усунути ще до укладення договору. У багатьох випадках достатньо своєчасно внести зміни до тендерної документації, уточнити технічну специфікацію, прибрати дискримінаційну вимогу, скоригувати проєкт договору або правильно застосувати механізм усунення невідповідностей.
Це підтверджує, що моніторинг має превентивну цінність. Він допомагає замовнику не лише уникнути висновку ДАСУ про порушення, а й провести закупівлю так, щоб вона завершилася договором, реальним виконанням робіт і досягненням мети субвенції — модернізованим харчоблоком для закладу освіти.
Водночас там, де порушення є суттєвими і не можуть бути усунуті без спотворення результатів закупівлі, наслідки можуть бути значно серйознішими: від відміни процедури до припинення зобов’язань за договором або притягнення відповідальних осіб до адміністративної відповідальності.
Висновок
Закупівлі з модернізації шкільних харчоблоків — це не лише будівельні роботи. Це складний процес, у якому поєднуються вимоги законодавства про публічні закупівлі, будівельні норми, умови державної субвенції та спеціальні вимоги Ukraine Facility.
Практика моніторингів показує, що найчастіші ризики виникають через формальний підхід до документації: неповне врахування вимог Рамкової угоди, неналежне підтвердження походження матеріалів, помилки у санкційних перевірках, дискримінаційні вимоги, невідповідність технічного завдання проєкту, порушення при розгляді пропозицій, некоректні умови договору або недостатнє обґрунтування ціни.
Для замовника головний висновок простий: закупівля має бути доказовою. Кожне рішення — від вибору процедури до підписання актів виконаних робіт — повинно мати документальне підтвердження. Особливо це стосується закупівель, які здійснюються за кошти державної субвенції та в межах Ukraine Facility.
Моніторинг не варто сприймати лише як загрозу. За умови належної підготовки він може підтвердити доброчесність закупівлі, допомогти виправити помилки та забезпечити головне — ефективне використання публічних коштів для створення якісної інфраструктури шкільного харчування. Ukraine Facility у цій сфері — це не лише фінансова підтримка. Це додатковий стандарт прозорості, відповідальності та довіри до процесу відновлення.
