Під час аналізу договорів у межах моніторингу закупівель, що здійснюються за кошти державної субвенції на облаштування укриттів у навчальних та медичних закладах, експерти Центру громадського моніторингу та досліджень неодноразово фіксують одну й ту саму проблему — відсутня інформація щодо технічних характеристик матеріальних ресурсів. Закупівлі з ремонту укриття проводяться за кошти Європейського Союзу і мають відзначатися максимальною прозорістю, а також відповідністю чинному закупівельному законодавству
Нормативне підґрунтя
Питання оприлюднення інформації про ціни на матеріальні ресурси регулюється статтею 41 Закону України «Про публічні закупівлі». Відповідно до пункту 17 Особливостей, договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Це означає, що всі документи, які формують договірну ціну, повинні бути належним чином оформлені, доступні та містити повні дані щодо вартості матеріальних ресурсів.
Після внесення змін Законом №3988-IX статтю 41 доповнено положеннями, згідно з якими невід’ємними додатками до договорів про закупівлю послуг з поточного ремонту, робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту є документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси. Документи, які містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, повинні включати обов’язковий перелік даних: найменування матеріального ресурсу із зазначенням характеристик, одиницю виміру, кількість, відпускну ціну, вартість транспортування та заготівельно-складські витрати, а також країну походження товару щодо кожної номенклатурної позиції. Такі документи можуть містити й іншу інформацію, однак відсутність вказаних базових характеристик суперечить вимогам Закону і унеможливлює належне підтвердження обґрунтованості договірної ціни та відповідності предмета закупівлі встановленим умовам.
На практиці саме у локальних кошторисах, відомостях ресурсів зазначаються матеріали, обладнання та їхні кількісні показники, що є необхідними для виконання робіт чи послуг поточного ремонту. Ці розрахунки і формують договірну ціну.
Крім цього, з урахуванням того, що проект з будівництва та реконструкції , ремонту укриттів реалізується за кошти Європейського Союзу в рамках інструменту Ukraine Facility, застосовуються і вимоги Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування Союзу для України, ратифікованої Законом України від 06.06.2024 № 3786-IX.
Відповідно до положень цієї Угоди:
- закупівлі, що фінансуються за рахунок коштів Європейського Союзу, здійснюються із дотриманням принципів прозорості, підзвітності та економічності (стаття 2 та Додаток І до Угоди);
- проєкти, що фінансуються у межах Ukraine Facility, повинні забезпечувати повну відстежуваність витрат, що включає належну документалізацію характеристик, кількості, походження та вартості матеріалів і послуг;
- держава-бенефіціар (Україна) зобов’язується забезпечувати прозорість і підзвітність використання коштів Ukraine Facility, збираючи, публікуючи, регулярно оновлюючи та надаючи Європейській Комісії повні й машинозчитувані дані про реципієнтів фінансування, а також створюючи механізми для перевірки достовірності цієї інформації (стаття 14 Угоди);
- постачання товарів і послуг має здійснюватися з дотриманням правил походження та обмежень, встановлених у Додатку ІІ до Угоди (щодо прийнятних країн походження).
Аналіз практики Центру
Практика аналізу закупівель підтверджує, що відсутність детальних технічних характеристик у додатках до договорів призводить до реальних ризиків необґрунтованого формування договірної ціни, в частині встановлених цін на матеріальні ресурси.
Відповідно до пункту 4.9 «Настанови з визначення вартості будівництва», затвердженої Наказом Міністерства розвитку громад та територій України 01.11.2021 № 281, зі змінами передбачено, що кошторисна вартість будівельних матеріалів, виробів та комплектів у прямих витратах визначається на підставі нормативної потреби в них, розрахованої виходячи з обсягів робіт, передбачених проектною документацією, та відповідних поточних цін.
Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обґрунтованою ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації в конкретному регіоні
Порядок здійснення аналізу поточних цін на матеріальні ресурси визначає замовник своїм відповідним організаційно-розпорядчим документом. Однак, в оприлюдненій інформації про ціни на матеріальні ресурси не завжди зазначена інформація про найменування матеріального ресурсу із зазначенням характеристик. Тобто, з документів, які отримує Замовник від підрядника, фактично він не може встановити чи відповідають ціни середньоринковим.
У ході аналізу закупівлі робіт з нового будівництва укриття у комунальному закладі Львівської обласної ради «Львівський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою імені Героїв Крут» очікуваною вартістю 54 895 584,33 грн, експертами Центру було встановлено порушення при оприлюдненні інформації про ціни на матеріальні ресурси.
Зокрема, додаток до договору, що містить інформацію про ціни на матеріальні ресурси зазначено, що країною виробника електричного конвектора СН-1000 MD є “Україна”. Однак, за даними офіційного сайту виробника Cooper&Hunter бренд походить із Гонконгу, який не належить до переліку прийнятних країн відповідно до пункту 3 статті 5 Рамкової угоди між Україною та ЄС про реалізацію інструменту Ukraine Facility
Відповідно до статті 5 Рамкової угоди, постачання та матеріали в межах Ukraine Facility можуть походити лише з “прийнятних країн”, а саме: держав-членів ЄС, України, країн Західних Балкан, Грузії, Молдови, договірних сторін Європейського економічного простору, а також держав, що надають Україні порівнянний рівень підтримки та отримали взаємний доступ до зовнішньої допомоги за рішенням Єврокомісії. Детальний перелік “прийнятних країн” можна знайти на веб-сайті Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства.
Вимога використовувати матеріали та обладнання лише з «прийнятних країн» є критичною, оскільки вона гарантує, що кошти Європейського Союзу витрачаються в межах економічного простору, який відповідає стандартам прозорості, підзвітності та взаємної підтримки, визначеним Рамковою угодою. Такий підхід мінімізує ризики постачання продукції невідомого походження, забезпечує відповідність технічним стандартам і дозволяє Європейській Комісії здійснювати фінансовий аудит та контроль якості поставок. Це також унеможливлює участь постачальників з додаток до Договору Інформація про ціни на матеріальні ресурси (Додаток 4) юрисдикцій, що не гарантують дотримання вимог ЄС щодо безпеки, сертифікації та належного управління фінансами.
Окрім того, замовником не було оприлюднено додаткову угоду та оновлені додатки до договору у машинозчитувальному форматі, що є прямим порушенням вимог чинного законодавства, оскільки вони містять інформацію про ціни. Відповідно до пункту 15 наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 11.06.2020 №1082 «Про затвердження Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі»:
“договір про закупівлю, додаток (додатки) до договору про закупівлю, зміна (зміни) до договору про закупівлю розміщуються замовником в електронній системі закупівель у форматі PDF. Замовник розміщує в електронній системі закупівель у форматі PDF та машинозчитувальному форматі текстових даних (TXT, RTF, MD, ODT, DOC(X), (X)HTML).”
Замовником було оприлюднено Додаток 4 до додаткової угоди 3 у форматі “XLS”, що суперечить встановленим вимогам щодо відкритості та цифрової доступності інформації про закупівлі.
Це порушення є особливо значущим у контексті реалізації закупівель, що фінансуються коштами Європейського Союзу. У межах інструменту Ukraine Facility на такі проєкти поширюються вимоги Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування, ратифікованої Законом України №3786-IX, оскільки відповідно до статей 11, 14 та 17 цієї Угоди Україна зобов’язана забезпечити повну відстежуваність витрат, доступність документів у форматах, придатних для аналізу та аудиту, а також зберігання й надання первинних електронних даних контролюючим органам ЄС.
Органи ДАСУ здійснюючи моніторинг, перевіряють походження товару, а в роботах – матеріальних ресурсах з прийнятних країн. Так, при моніторингу закупівлі «Нове будівництво захисної споруди цивільного захисту КЗ «Ліцей №8 Покровської міської ради Дніпропетровської області» (UA-2025-05-12-008326-a) аудиторами було встановлено порушення, що “при укладанні Договору не враховані вимоги частини третьої статті 5 Рамкової угоди, а саме – країна походження матеріалів, що зазначені у позиціях 298, 299, 300 Додатку №4 до Договору «Інформація про ціни на матеріальні ресурси», відсутня в переліку прийнятних країн”. Замовником, на отриманий запит від аудиторів, разом з поясненнями опубліковано в електронній системі закупівель додаткову угоду разом з додатком «Інформація про ціни на матеріальні ресурси» викладено в новій редакції,в якому змінено країну походження матеріалів, що походили не з прийнятних країн. У висновку аудитори зобов’язали Замовника здійснити заходи направлені на недопущення порушень.
Аналогічне порушення було встановлено при здійснені моніторингу закупівлі «Нове будівництво захисної споруди цивільного захисту на території Дніпровської гімназії № 118 Дніпровської міської ради за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 15, м. Дніпро» (UA-2025-06-13-010425-a). Моніторингом установлено, що в додатку до договору, що містить інформацію про про ціни на матеріальні ресурси» передбачено постачання матеріалів походженням із Швейцарії. Згідно з Інформацією щодо переліку прийнятних країн відповідно до статті 11 Регламенту Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2024/792 від 29 лютого 2024 року та статті 5 Рамкової угоди, країна Швейцарія до зазначеного переліку не входить. А отже, Замовником не дотримано умов пункту 3 статті 5 Рамкової угоди щодо прийнятності країн, в частині постачання матеріалів з прийнятних країн.
І хоч при закупівлі з будівництва укриття для військового ліцею, у документах була зазначена інформація про країну походження товару з прийнятної України, однак вона не відповідає інформації з сайту виробника, та може свідчити про зазначення недостовірної інформації. Тому враховуючи вимогу Настанови з визначення вартості будівницва та статті 5 Рамкової угоди, Замовникам слід перевіряти інформація як про відповідність цін на матеріальні ресурси середньоринковим цінам в регіоні, так і на країни походження товарів, щоб уникнути порушень з боку аудиторів та перевіряючих органів
Закупівля проводиться Пісочинською селищною радою у межах реалізації робіт з будівництва укриття біля КЗ «Пісочинський ліцей “Джерело”». За результатами процедури укладено договір з ТОВ «ЮВМ-БУД», вартість якого становить 15 286 616,21 грн з ПДВ. Аналіз додатків до договору (зокрема підсумкової відомості ресурсів та локальних кошторисів) показав, що низка матеріалів та обладнання, включених до договірної ціни, подані без технічних або якісних характеристик, необхідних для ідентифікації предмета закупівлі та перевірки обґрунтованості вартості.
Виявлені недоліки стосуються позицій, що мають значну частку в загальній вартості договору. Наприклад, у позиції «Композитні касети індивідуального виготовлення» на суму 1 155 600,00 грн з ПДВ відсутні будь-які технічні характеристики: тип композиту, товщина, спосіб виготовлення, метод кріплення тощо. Через це неможливо визначити, чи відповідає заявлена ціна фактичній ринковій вартості та чи не є позиція необґрунтовано завищеною. Аналогічна проблема простежується у позиції «Матеріали для кріплення» вартістю 54 306 грн, де опис обмежений лише загальною назвою без будь-яких технічних параметрів, що унеможливлює порівняння вартості з ринковими аналогами та перевірку відповідності технічному завданню.
Оскільки технічні та якісні характеристики матеріалів у кошторисній документації відсутні, замовник фактично не може виконати вимоги пункту 4.9 адже немає вихідних параметрів, необхідних для перевірки ринкової вартості матеріалів і обґрунтованості договірної ціни, не лише при укладенні договору, але й при внесенні змін до договору чи підписанні актів про виконанні роботи (надані послуги).
Чому це є проблемою
Підсумовуючи вищевикладене, ми можемо говорити про те чому Замовнику важливо звертати увагу на цілісність на наповнення характеристики цін на матеріали. На перший погляд це може здаватися незначною формальністю, однак на практиці саме така невизначеність унеможливлює проведення повноцінного цінового аналізу та створює ризики маніпуляцій із вартістю договору та провокує відповідну реакцію з боку контролюючих органів та аудиторів.
- Неможливість перевірки ринковості ціни.
Ціна матеріалу або обладнання без зазначення марки, стандарту, класу чи розміру не може бути порівняна з ринковими аналогами. Наприклад, вартість «нержавіючої труби» може коливатись у кілька разів залежно від діаметра чи марки сталі. Без цих даних перевірити обґрунтованість розцінки неможливо. - Ризик завищення вартості.
Відсутність конкретики дозволяє закладати у кошторис позиції із завищеною ринковою вартістю. У подальшому неможливо довести, що матеріали фактично мали інші, дешевші характеристики, оскільки вони не були визначені документально, якщо у договорі відсутня норма щодо надання підтверджуючих документів щодо цін на матеріальні ресурси - Складність контролю з боку Замовника.
Замовник не має можливості перевірити, щодо використання тих чи інших матеріальних ресурсів, оскільки у договорі відсутня чітка вказівка на їхні параметри. Це створює ризик невідповідності поставлених товарів або виконаних робіт вимогам предмета закупівлі. - Невідповідність принципу прозорості.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі», одним із принципів здійснення закупівель є відкритість і прозорість на всіх стадіях. Недостатня деталізація додатків до договору приховує реальні складові ціни, що суперечить цьому принципу.
Таким чином, відсутність технічних характеристик матеріальних ресурсів у додатках до договору створює ситуацію, коли формально дотримано вимоги Закону щодо укладення договору, але по суті порушено його ціль — забезпечення ефективного використання публічних коштів.
Така невизначеність не дозволяє замовнику перевірити реальну структуру договірної ціни та підтвердити, що вона є економічно обґрунтованою, в частині цін на матеріальні ресурси та зумовить при перевірці контролюючих органів – виявити порушення в частині неправомірного витрачання бюджетних коштів
Що робити Замовнику
Щоб забезпечити відповідність вимогам законодавства та уникнути ризиків під час аудиту, перевірок контролюючих органів, замовнику необхідно організувати роботу з формування, перевірки цін на матеріальні ресурси, які будуть використані при проведенні робіт
По-перше, відповідно до статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник має забезпечити, щоб усі документи, які містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, були належним чином оформлені та долучені як невід’ємні додатки до договору. Такі документи повинні містити повний перелік обов’язкових даних: найменування ресурсу з характеристиками, одиницю виміру, кількість, відпускну ціну, витрати на транспортування, заготівельно-складські витрати та країну походження. У разі уточнення договірної ціни після затвердження проєктної документації замовник повинен долучити до договору оновлені документи з цінами у відповідності до законодавчих вимог.
Також, відповідно до абзацу 2 пункту 11 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» при внесенні змін до договору про закупівлю ,а саме документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, в разі зміни цін на них) у машинозчитувальному форматівідповідно до абзацу другого, третього частини першої статті 41 Закону.
По-друге, замовник повинен забезпечити оприлюднення договору та всіх додатків до нього у машинозчитуваному форматі (TXT, RTF, ODT, DOCX, HTML тощо), як того вимагає пункт 15 Порядку №1082, а також змін до договору, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, в разі зміни цін на них. Публікація лише у PDF не відповідає вимогам щодо відкритості даних і ускладнює подальшу перевірку структури договірної ціни та обґрунтованості витрат.
По-третє, відповідно до пункту 4.9 Настанови з визначення вартості будівництва, замовник повинен здійснювати аналіз цін на матеріальні ресурси на підставі достовірних характеристик і мати затверджений порядок проведення такого аналізу. Якщо у кошторисних розрахунках відсутні характеристики матеріалів, замовник не може виконати обов’язок з аналізу цін, тому він повинен вимагати від підрядника їх повне та коректне зазначення.
По – черверте, оскільки закупівля здійснюється за кошти Європейського Союзу, замовник має дотримуватися вимог Рамкової угоди між Україною та ЄС Неповна або неналежно оформлена кошторисна документація створює ризики непроходження перевірок та аудиту у межах Ukraine Facility та матиме наслідки для Замовника та й для України загалом.
Варто нагадати, що змінами від 25 вересня 2025 р. № 1254 до Особливостей, затверджених Постановою КМУ №1178 від 12.10.2022 року було внесено зміни в частині дотримання вимог Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування Союзу для України згідно з інструментом Ukraine Facility доповнивши Особливості окремим розділом “Особливості здійснення закупівель у рамках виконання заходів (кроків), передбачених Планом України, схваленим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2024 р. № 244.
24 листопада 2025 року Міністерство Економіки України опублікувало лист від 23.11.2025 “Щодо внесення змін до особливостей для закупівель в рамках Ukraine Facility”. А кількома днями раніше була прийнята Постанова КМУ № 1483 “Про затвердження Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту в рамках міжнародних договорів України”.
У час воєнного стану та гострої потреби в наявності безпечного укриття, вкрай важливо дотримуватися при проведенні закупівель вимог як чинного законодавства так і вимог міжнародних договорів, з дотриманням принципів публічних закупівель. Адже даний вид робіт має забезпечити не лише правильне освоєння бюджетних та міжнародних коштів, але і надати захист нашим громадянам під час атак, щоб зберегти їх життя та здоров’я.
Матеріал підготовлено в рамках проєкту “Моніторинг ефективності закупівель з облаштування укриттів у закладах освіти та охорони здоров’я” що здійснюється Громадською організацією “Центр громадського моніторингу та досліджень” за підтримки Institute for War and Peace Reporting.
